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回归:改革春风下的全新启航

    编者按:

    当时间的车轮走到1978年,党的十一届三中全会带来的改革春风,对农村信用社的改革发展产生深远影响。1979年农行恢复以后,农信社进入“农行代管”时期,农信社在业务开展上的自主性和管理上的民主性开始得以恢复,尤其是1984年国务院批转了《关于改革信用社管理体制的报告》以后,农信社正式踏上了全面恢复“三性”、 价值核心由“官办”到“民办”的合作金融组织回归之路。从1996年开始的以“行社脱钩”为起点的这一轮农信社改革,其核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。从1978年到2002年,对于经历了一段较长时间迷惘发展的农信社而言,这是一段包含着合作制价值回归、管理体制创新、产权模式探索“三重意义”的改革发展时期。

    自1951年创办之日起,农信社就是群众性的合作金融组织。但在后续长期发展过程中,太多人为的、外界因素的干扰,让它几经折腾逐渐丧失了自我,成为银行的附庸。当时间的车轮走到1978年,党的十一届三中全会带来的改革春风,对农村信用社的改革发展产生深远影响,开启了农村信用社“合作制”价值理念的回归之路、推动了农村信用社1996年的“行社脱钩”。在这一历史阶段,农村信用社逐步走入独立发展的轨道,踏上改革的航船,乘风破浪、勇往直前。

    迎来改革春风 恢复“三性”、明确独立法人改革方向

    “现在信用社的任务很重,人手不足。为了加强农村金融工作,信用社由省、市、自治区确定编制,抓紧配齐。信用社职工的管理、政治待遇和口粮要同银行职工一致起来。信用社要不断提高经营管理水平,任何单位不得平调或挪用信用社的资金。”这段话,出自1979年2月国务院发出的《关于恢复中国农业银行的通知》,其中,对农信社的归属、机构设置等问题作出了明确规定。在坚持农行领导的管理体制下,农信社的改革开始启动。

    党的十一届三中全会之后的三年时间,我国农村生产、流通体制改革取得了巨大成功。但是,由于农信社在事实上已成为农行的基层机构,其管理体制、机构设置等已远远不能适应农村经济发展的需要。因此,党和国家把农信社的管理体制改革提上了议事日程。

    1983年以后,中央在一系列重要文件、决定中都提出了“加紧农信社改革”的必要性,农信社改革的方向及其重大方针、政策开始逐渐明确。

    其中最为重要的,是在1984年6月,农行就农信社改革问题提交国务院的一份专题报告,随后,国务院将《关于改革信用社管理体制的报告》批转各地执行。

    报告指出:“信用合作社管理体制必须抓紧改革,同时改革又是十分谨慎的,农业银行要加强对信用社的领导,不宜改变隶属关系。通过改革,恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性,实行独立经营、独立核算、自负盈亏,充分发挥民间借贷的作用,把信用社真正办成群众性的合作金融组织。”

    在农信社的改革发展史上,这是一份富有重要意义的改革指导文件,它不仅标志着信用社以恢复“三性”(组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性)为主的改革,开始在全国大范围地铺开,而且明确了农信社“自主经营、自负盈亏”的独立法人的改革方向。

    这一阶段改革取得了明显成效:农信社网点得以普及,业务经营的自主权逐步扩大,并且行社之间的关系也有所理顺,为下一步开展管理体制改革打下了良好的基础。

    县联社应运而生 孕育自主管理的萌芽

    始于1984年的这轮改革,影响最为深远的改革措施当属“县级联社管理体制的建立”。

    县联社的建立,对于加强基层社的建设,进一步恢复和加强农信社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性都发挥了极大的促进作用。它的建立不仅增强了农信社的内部管理能力,更为重要的是,这是信用社走向完全自主管理和发展的一个重要标志。

    当时的县联社主要有两种类型:一类是由农村信用合作社交纳会费,行使管理协调职能;另一类由农村信用合作社投资入股,除行使管理协调职能外,还从事调剂农村信用合作社的资金余缺、组织清算等信贷业务。

    虽然当时县联社工作的开展,仍然必须坚持农行的领导,日常工作仍由农行的县支行合作股负责。但不可否认的是,与县联社管理体制建立前相比,农信社在经营自主性,以及内部管理方面,确实有了明显的提高,独立自主的组织地位得以逐步重塑。

    1985年的中央一号文件再次明确指出:“信用社实行独立经营、自负盈亏。所组织的资金,除按规定向农业银行交付提存准备金外,全部归自己使用。在保证满足社员农业贷款之后,可以以余款经营农村工商信贷,可以跨地区开展存贷业务,信用社之间、信用社与各专业银行之间可以发生横向业务联系。”

    体制改革的重大成果有效地促进了农信社的发展,经营活力不断增强,业务发展日益活跃,在调节农村经济、支持农村商品经济发展等方面的作用越来越大。到1988年末,农信社机构、网点近40万个,建立县联社2200多个,占全国县市总数的80%以上。从业人员76万多人,各项存款余额达到1400亿元,各项贷款余额912亿元,向国家提供资金约600亿元。

    1989年,农信社进入治理整顿阶段,主要开展强化内部管理、整顿金融秩序的活动。在这一阶段,通过清股、扩股,密切了信用社与社员的经济联系,经营管理体制有了明显改善,内部经营机制逐步向“自主经营、自负盈亏”的方向转变。

    在1990年人民银行印发的《农村信用社管理暂行规定》和1991年农行总行印发的《农村信用社管理暂行规定实施细则》中,均提出了农信社的领导和管理贯彻“分类指导,区别对待”的原则,明确了农行对农信社实行政策领导和业务指导的范围,以及县联社对农信社日常管理工作的职责。农信社在管理方面的自主权进一步增强。

    “行社脱钩”水到渠成 重新走上独立发展之路

    建国以来,信用社的管理体制几经变革,但无论是在“人民银行管理时期”,还是在“农行代管时期”,领导体制问题始终都是制约农信社改革和发展的关键问题。

    “行社”这两种不同所有制性质的经济实体,却被强加上领导与被领导的行政关系,给双方的经营都带来了困难。客观地讲,在这种管理体制下,要实现把农信社办成自主经营、独立核算、自负盈亏的群众性合作金融组织的改革目标,几乎是不可能的。随着农信社实力的不断增强,关于“行社脱钩”的呼声日益高涨。

    1992年,党的十四大胜利召开,为我国经济体制改革指出了“建立社会主义市场经济体制”的方向。我国经济发展中的各个领域,都面临着全新的改革课题。

    金融是经济的核心,在社会主义市场经济体制改革大潮中,金融体制的改革必须走在改革的前列。为此,1993年12月25日,国务院发布了《关于金融体制改革的决定》,明确了“建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系”的改革目标。

    在这一改革目标的指引下,1996年7月13日,全国农村金融体制改革工作会议在京召开,明确了“农村金融体制改革”的目标:建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融等各种金融机构分工协作的服务体系。

    同时,会议也对推进农信社管理体制改革的步骤和方式作出了明确安排:“用两年左右的时间,分期分批完成农村信用社管理体制改革。改革由下而上地进行,先按合作制原则改革乡镇信用社,再完善充实县联社,经验收再把农村信用社的行政管理职责由农行转到人行。经批准,在经济发达地区可试点将农村信用社改制为农村合作银行的组织体制。”会议要求,加强县级联社的建设和管理,为下一步行社脱钩做好准备。

    在经历了长期的迷惘之后,农信社真正看到了实现独立发展的希望。

    1996年8月,国务院农村金融体制改革部际协调小组发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》的通知,正式宣告农信社与农行脱钩。

    从1996年9月开始,全国5万多个农信社和2400多个县联社逐步与农行顺利脱钩。这标志着经历了长期的迷惘与等待之后,农村信用社重新走上独立发展之路。

    站在今天的历史台阶上,回顾农村信用社改革的这段历史,“与农行顺利脱钩”无疑是农村信用社管理体制改革迈出的最为关键的一步,它是农村信用社管理体制改革征程上的一次历史性突破,为把农村信用社真正办成合作金融组织、建立我国合作金融新体制提供了前提。

  重塑合作制 思想观念、经营方式上的重大变革

  1997年,对于重新踏上合作制发展正轨、开始自己新的改革发展道路的农村信用社而言,是具有重要意义的一年。

  这一年的2月,全国农村信用社管理体制改革工作会议在北京召开。这是自“行社脱钩”以后,农村信用社系统召开的第一次大规模、高规格的工作会议,这次会议为下一步如何深化农村信用社改革指明了方向,初步勾画出了建立我国合作金融新体制的主体框架。

  此次会议确定了农村信用社体制改革的总体要求:继续贯彻落实《国务院关于农村金融体制改革的决定》,按照把农村信用社真正办成合作金融组织的要求规范信用社,完善县联社,组建自律组织,加强金融监管,初步建立起我国合作金融新的管理体制;加强信用社管理,强化自我约束,防范经营风险,切实改进金融服务,开创信用合作工作的新局面。

  规范合作制、加强自主管理、组建自律组织、创新金融监管等一系列新的概念,成为改革中新的关键词,一场围绕这些改革关键词而展开的新的改革由此拉开了帷幕。

  这一年的3月8日,国务院农村金融体制改革部际协调小组办公室发布了《关于开展规范农村信用社工作的意见》,对按合作制原则规范农村信用社工作的主要内容、政策以及实施步骤作了具体安排,标志着“以合作制规范农村信用社”的改革进程正式启动。

  在推动以合作制规范信用社改革进程的同时,以“赋予中国人民银行对于农村信用社改革监管职责”的改革,也在紧锣密鼓地推进。

  这一年的6月5日,国务院办公厅转发《中国人民银行关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作的意见》,进一步明确了中国人民银行对于农村信用社改革的监管职责,要求人民银行加强对农信社改革的监督管理,防范和化解农信社的风险。

  这一年的6月12日,中国人民银行农村合作金融监督管理局正式成立,全面承担起了对农信社改革的领导、监管职责。

  这一年的8月,全国第一次农村合作金融监管工作会议召开,会议明确了合作金融管理机构的监管职责、任务以及防范化解风险的措施办法,这宣告了人民银行从此承担起了引导和监督农村信用社改革与发展的历史使命。

  这一年的9月,中国人民银行颁布了《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联社管理规定》。11月,又颁布了《农村信用社章程(范本)》和《农村信用社县级联社章程(范本)》。这是一系列在我国农村信用社改革发展史上具有深远意义的法规性文件,它们为加强对农信社以及县级联社的监管管理,为规范其行为,保障其依法、稳健运行,提供了明确的法规依据,标志着我国农村信用社管理体制正式走上了按合作制原则规范、改革和发展的轨道。

  50年的风风雨雨,曲折艰难的发展历程。按合作制在全国范围内规范农信社,不仅是管理体制上的一场革命,也是一场在思想观念、经营方式上的重大变革。

    省级自律体制初建 管理体制改革深化升级

    在按“合作制原则”加快推进农信社规范工作的同时,另一项对农信社改革影响深远的工作——“组建农村信用社省级自律管理组织”也在悄然酝酿之中。

    随着改革的推进,人民银行越发意识到农村信用社改革规模庞大、各地情况不一,单靠人民银行的监管力量很难全面覆盖整个农村信用社体系,因此“组建省级行业自律组织”被提上了日程。1999年4月,“中国信用合作协会筹备办公室”宣告成立,其使命是指导各省因地制宜地建立起行业自律组织,这标志着农村信用社在系统行业自律组织建设工作上迈出了重要的一步。

    紧随其后,1999年4月28日,全国首家信用合作协会——黑龙江省信用合作协会在哈尔滨率先成立。黑龙江省信用合作协会的成立,为其他地区加快组建省级行业自律组织起到了很好的示范作用。

    建立农信社行业自律管理组织,对于全国农村信用社逐步建立“以农信社自主经营、自我约束为基础,以县级联社、省级行业协会自律管理、人民银行依法监管”的新型合作金融管理体制框架具有重要意义,标志着农村信用社管理体制改革又迈出了实质性的一步。

    至同年11月末,全国首批五省(黑龙江、陕西、四川、浙江、福建)省级信用合作自律管理组织试点工作全部完成,试点省份的农信社行业管理职能也逐步移交给了行业协会,人民银行由此顺利地实现了对农村信用社行业管理和监管职责的分离。

    至此,农村信用社开始真正走上了自主管理的道路。

    在上述五省完成通过省级自律组织实施对农村信用社改革的管理探索之后,1999年12月18日,全国首家省级农村信用合作社联合社——宁夏回族自治区农村信用合作社联合社正式创立,标志着对农村信用社行业管理体制的探索进一步深化、升级。

    新产权模式探索启程 商业化、市场化的改革方向逐渐明朗

    随着改革成效的不断显现,全国农村信用社经营活力得到了极大的释放,农村信用社的整体实力也不断增强,逐渐成为农村金融的主力军。在此背景下,如何在服务“三农”的基础上将农村信用社做大做强?成为改革面临的一个新课题。与此同时,对农村信用社进行产权改革的探索和呼声也日益高涨。

    2000年4月,时任国务院总理朱镕基到江苏省视察农村信用社的改革工作,并召开专题座谈会,了解和听取了各方对深化农村信用社改革的意见和建议。最为重要的是,此次座谈会初步明确了在江苏省进行农村信用社产权改革探索的态度。

    同年7月,国务院正式批准在江苏省进行农村信用社改革试点。一场全面清产核资、建立统一法人体制的改革在江苏掀起高潮。统一法人后,江苏省原有的1746个农信社合并为82个独立的县级法人。这种以县为单位的统一法人体制,解决了农村信用社规模小、抗风险能力弱、社会信用较低的问题,同时,在提升支农服务水平、加强内部管理等方面也显现出了良好的成效。

    2001年末,全国首批农村商业银行在江苏张家港、常熟、江阴相继成立,这标志着我国农村信用社产权改革有了重大突破。首批农村商业银行的成立,是在适应我国经济发达地区农村经济发展的基础上,对农村信用社改革创新的又一次大胆尝试。

    新组建的农村商业银行是在原有的农村信用社基础上,通过股份制改造,由辖区内的农户、个体工商户、企业法人等自愿入股组建,实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营机制,在股权募集、法人治理结构上充分体现了股权分散、所有权和经营权相分离、股东各自承担风险的原则,这是对原有合作金融组织经营模式的一次重大突破。

    农村商业银行产权模式和经营机制的尝试,也使得我国农村信用社商业化、市场化的改革方向逐渐明朗。


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